黃偉業屈百春
  國防交通,是指根據國防需要,在鐵路、公路、水路、航空、管道和郵電通信等交通運輸行業及與交通運輸關係密切的其他領域,組織進行的建設、管理和資源使用等活動。由於國防交通工作具有軍地互涉、行業交叉、縱橫全國、立體結合的鮮明特點,可謂“茫茫九派流中國,沉沉一線穿南北”,因此,不論是從涉及主體的多元性還是運行機制的協調性而言,都對立法保障有著極為強烈的需求。
  立法保障國防交通建設
  新形勢下,我國交通事業大發展、大繁榮,進一步將國防功能“嵌入”交通基礎設施,在國家交通建設中積極貫徹國防要求,面臨難得的機遇。同時,圍繞提高我軍以完成多樣化軍事任務為核心的打贏信息化條件下局部戰爭的能力,從兵員運輸到裝備輸送,從保障作戰訓練到馳援搶險救災,從大規模聯合作戰到海外戰略投送,都需要提供暢通的交通保障。為此,由全國人大常委會制定出台一部專門的國防交通法,已是客觀現實的緊迫要求:
  一是健全我國國防交通法律制度的需要。在現有的國家法律層面上,國防法、國防動員法、公路法、鐵路法、民用航空法等相關法律,雖然涉及到國防交通方面的內容,但不夠系統完整,可操作性不強。國務院、中央軍委發佈的國防交通條例、民用運力國防動員條例,儘管在長期的實踐中發揮了重要作用,但權威性不高、約束性不強,難以滿足新形勢下全面加強國防交通建設的現實需要。為此,十一屆全國人大常委會立法規劃、國務院“十二五”綜合交通運輸體系規劃、中央軍委“十二五”期間立法規劃等一系列重要指導性文件,都明確提出要加快制定國防交通法。
  二是推動國防交通走軍民融合式發展路子的需要。國防交通具有國防和經濟的雙重屬性,在平時服務、急時應急、戰時應戰中有著重要作用。長期以來,國家在交通建設中貫徹平戰結合、軍民結合的原則,國防交通實力不斷增強,已成為軍民融合式發展特色鮮明、富有成效的領域。近年來我國頻發的自然災害等突發事件,國防交通保障不但首當其衝,而且貫穿始終,活躍在國家應急保障的前沿。適應當前國家交通建設快速發展、適度超前的趨勢,迫切需要制定國防交通法,規範國防交通建設的管理體制、戰略佈局、需求提報、規劃計劃、組織實施、監督落實等事項,將以往的交通設施建設融合、運載工具研製融合、保障力量融合,擴展到法規制度融合、運行機制融合、規劃計劃融合、信息資源融合、標準規範融合等,為進一步實現國防交通與國家交通的協調發展、平時保障與戰時保障的深度結合,提供根本性、常態化的制度安排。
  三是提高我國戰略投送能力的需要。戰略投送能力是國家戰略能力特別是軍事能力的重要標誌,是掌握和保持軍隊行動自由權的重要基礎。近年來,我國的海運企業已多次為海軍護航編隊運送補給物資,航空公司和海運企業船舶也多次承擔國際救援運送物資、海外撤僑任務。加快建設一支骨幹在軍、主體在民、軍民融合、一體保障的戰略投送力量體系,是深化拓展軍事鬥爭準備的緊迫任務,也是新形勢下國防交通建設的重中之重。從發達國家的經驗看,戰略投送能力的生成和提高是一個複雜的系統工程,包括人力資源、交通設施、投送裝備和體制機制等多種要素,關係力量建設、運用、管理、訓練、保障等多個環節,涉及軍隊、政府、企業、社會等方方面面。為此,必須形成國家統一意志,制定專門的國防交通法,為戰略投送能力建設提供強有力的法律保障。
  四是規範相關國防交通工作責任權利義務的需要。在社會主義市場經濟條件下,經濟體制深刻變革,社會結構深刻變動,利益格局深刻調整,思想觀念深刻變化,國防利益與經濟利益的關係更加複雜,迫切需要依法建立有效的體制機制,依法調整各種利益關係。特別是隨著交通行業市場化進程的不斷深入,在多方投資渠道和多元結構形式的交通運輸產業發展中,既要保證國防交通工作的開展和落實,又要保護相關組織和個人的合法利益,必須堅持通過法治方式推動發展,以國防交通法中明確政府、軍隊、企業、公民的相關責任、權利和義務,發揮法律在調整規範各有關方面利益關係中的基礎性作用,有效調動各方履行國防交通義務的積極性。
  國防交通法的立法原則
  一是準確定位、註重銜接。國防交通法作為我國國防交通領域的基本法律,應立足於平戰結合、軍民融合,增強國家交通的國防功能,以憲法為基本依據,做好與鐵路法、公路法、民用航空法、港口法、國防法、國防動員法、國防教育法等法律的銜接,明確政府、軍隊、企業、公民在國防交通建設和管理中的相應責任、權利和義務,從而將國防交通工作全過程納入法制化、規範化軌道;同時,為未來制定相關配套法規制度提供依據、預留接口。
  二是系統規範、突出重點。國防交通法應著眼增強國家綜合交通運輸體系對於國防活動的適應性,對國防交通工作的領導體制、方針原則、職責分工、經費保障等進行系統規範。在此基礎上,突出國防交通工作的重點環節,對國防交通工程設施建設管理、民用運載工具建造、國防運輸、國防交通專業保障隊伍建設、國防交通物資儲備、交通保障、國防交通教育訓練與科研等方面,作出明確規範。
  三是立足現實、著眼發展。在將國防交通條例、民用運力國防動員條例、軍事運輸工作條例、駐交通沿線軍事代表條例等現行法規上升為法律的基礎上,積極著眼未來國家利益拓展、信息化戰爭要求和綜合交通發展趨勢,吸取國防交通理論和實踐發展的最新成果,對國防運輸、戰略投送力量建設、軍地會商制度等內容予以充實。
  國防交通法規範的內容
  一是明確國防交通工作的基本組織體制和工作機制。國防交通活動既從屬於國防建設事業,又從屬於軍事力量建設與運用,必須在黨中央、國務院、中央軍委的領導下,由政府和軍隊共同組織實施。國務院、中央軍委領導全國國防交通工作,按照軍隊提需求、交通戰備部門搞協調、政府抓落實的原則,依法構建國防交通的基本領導體制,界定軍隊、政府和企事業單位在國防交通活動中的地位和職責,以及公民在國防交通中的權利義務。
  二是系統規範國防交通的主要活動。國防交通法應從我國國防交通事業的實際出發,圍繞提高國防交通實力特別是戰略投送體系保障能力,對國防交通活動的主要內容、運行機制、基本要求進行系統規範,應該包括國防交通工程設施、民用運載工具、國防交通物資儲備、國防運輸、國防交通保障、國防交通教育與科研等內容。
  三是重點規範國防交通活動的主要保障條件。經費保障方面,按照國家的事權劃分原則,由中央和地方人民政府分別負責國防交通經費保障,規定交通企業事業單位在本級財務預算中列支國防交通日常工作的事業經費。發展規劃和技術標準方面,國防交通建設納入國民經濟和社會發展規劃以及行業、部門規劃,交通建設貫徹國防要求實行目錄管理制度,軍事需求納入交通設施設備的技術標準和規範。扶持政策方面,明確國家加強邊防、海防地區交通基礎設施建設,扶持邊防、海防地區運輸服務業發展。
  四是體現戰略投送能力建設的總體要求。戰略投送能力建設是各方面高度關註的重大問題,也是未來國防交通法立法的一個重要著眼點。我們研究認為,加強戰略投送能力建設是一項系統工程,需要各方面的條件支撐。如果設專章規範戰略投送能力建設在立法技術上難以實現,可考慮明確國家在大型交通企業組建戰略投送機隊、戰略投送船隊和重裝備輸送車隊,以滿足戰時及平時特殊情況下戰略投送的需要,同時將戰略投送能力建設的相關要求融入國防交通工程建設和管理、物資儲備、國防運輸、防護與應急保障等章節中,使這些內容能夠兼顧戰略投送的需要。
  國防交通立法關鍵問題
  一是處理好國防交通法與國防動員法以及國家交通行業相關法律的關係。處理好國防交通法與國防動員法以及國家交通行業相關法律的關係,是國防交通法能否“立得住”的一個關鍵問題。我們研究認為,國防動員法立足於整個國防動員領域,規範的是國防動員體制機制等方面的重大共性問題,公路法、鐵路法、民用航空法、港口法主要是從行業的角度,對各類交通設施的建設和管理作出規範,在國防要求方面只作了原則規定。因此,必須將國防交通法定位於國防建設領域專門規範國防交通工作的專業法,把著眼點放在國家綜合交通運輸體系建設為滿足國防適應性,規範政府和軍隊有關部門應當擔負什麼職責,國防交通建設和管理應當遵循什麼制度,企業、公民和組織享有什麼權利義務,避免與國防動員法的有關內容重覆,也能夠與交通行業法律實現銜接、互補。
  二是處理好國家交通與國防交通的關係。國家交通主要以滿足國民經濟和社會發展為目的,其建設主要遵循經濟和社會發展規律,建設中需要考慮經濟效益和社會效益,但要統籌國防需要。國防交通主要以國家安全環境、未來戰爭可能的規模與樣式、戰略地理環境等為依據,主要追求國防和軍事效益,並按此確定交通建設重點與時間,交通網路佈局與構成、交通網密度要求,運載工具的戰術技術性能,以及相應的組織機構、法律制度等方面的特定要求。因此,在國防交通法立法中,必須立足國家交通整體,既強調國家交通貫徹國防要求,又突出國防交通自身的特點和規律,進而實現國防交通與國家交通統籌兼顧、同步建設、協調發展,增強國家綜合交通體系的國防功能。
  三是處理好國防交通與軍事運輸的關係。長期以來,在國防交通工作中,習慣使用“軍事運輸”一詞。有的觀點認為,國防交通不包含軍事交通運輸,理由是軍事交通運輸是軍事之事、軍隊之事;也有觀點認為,國防交通是由軍事交通發展演變而來,是對軍事交通的發展和完善,故應當包括軍事交通運輸。將“軍隊使用社會交通資源運送人員、裝備、物資的活動”,概括為“軍事運輸”。我們研究認為,原有的“軍事運輸”這一提法,是對計劃經濟條件下國家保障軍隊運輸作出的籠統界定。在社會主義市場經濟和依法行政的新形勢下,政府、企業、社會組織和公民在“國防”名義下,依法負有承擔國防義務包括國防運輸的法定義務,是順理成章的,但在“軍事運輸”這一軍隊專有活動的名義下,給政府、企業、社會組織和公民附加義務,在法理上難以自圓其說。正因為如此,其他國防法律在規定公民負有與軍事有關的義務時,均使用“國防”一詞,這已成為國家立法的慣例。如果在未來制定國防交通法中仍使用“軍事運輸”的概念,會給立法工作造成困難,也可能對今後軍隊最大限度地調動各方面的積極性,最大可能地使用社會交通資源完成國防交通工作,帶來一定的限制和阻力。同時,從國防交通法的法律名稱和其規範的主要事項如國防交通工程設施建設、國防交通物資儲備、國防交通防護與應急保障、國防交通教育與訓練等來看,都限定於“國防”而非“軍事”,因此,建議在國防交通法專章規範 “國防運輸”而非“軍事運輸”,並將“國防運輸”界定為“軍隊使用國家和社會運輸資源運送人員、裝備、物資的活動”,對軍隊利用自身運輸力量組織的軍事運輸,由於其屬於軍隊內部工作,只須法律的附則部分作出原則規範即可。
  (作者單位:國家交通戰備辦公室)
  (原標題:應加快國防交通法立法步伐)
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